“電力經驗”領跑碳市場：配額分配是建立碳市場中的關鍵問題

        “2060碳中和”目標給我國碳減排工作提出了更加嚴峻的考驗，也為能源革命和低碳發展設定了總體時間表。在減排政策的工具庫中，碳市場是其中最重要的工具之一。當前，在氣候變化承諾目標的倒逼下，全球和中國的碳市場建設全面進入“快車道”。2017年12月，全國碳排放交易體系正式啟動，截至2020年8月，試點省市碳市場共覆蓋近3000家重點排放單位，累計配額成交量約4.06億噸二氧化碳當量，成交額約92.8億元，碳市場以較低社會成本控制碳排放的良好效果已經顯現。
電力行業是建設全國碳市場的突破口，在碳市場試點的實踐中，電力企業也是履約的“優等生”。隨著全國碳市場即將正式啟動交易，中國碳市場將成為全球最大的碳市場，對于電力行業的發展方式、結構調整、生產運行等將產生更加廣泛而深遠的影響。中國電力企業聯合會專職副理事長王志軒表示，理解我國碳市場的建設與發展，需要站在全國社會經濟發展所處的時代背景與能源電力轉型特色的視角下來進行。我國正處于歷史上最為廣泛而深刻的社會變革時期，處于經濟新舊動能轉換關鍵期，處于能源電力低碳轉型的過渡期，這決定了我國碳市場建設需要在多重矛盾疊加的局面下應對許多全新的試題。當前，全國碳市場建設已進入新的階段，需根據發展的情況及時進行評估修正，循序漸進，讓碳市場在促進我國地區經濟發展不平衡和電力系統優化方面進一步發揮作用。
（來源：中國電力企業管理 ID：zgdlqygl 作者：翁爽）
以市場機制促進低成本碳減排
       《中國電力企業管理》：2030年碳達峰，2060碳中和是一個極具挑戰性的目標。在一些發達國家，從碳達峰到碳中和有50~70年的過渡期，而留給中國的時間只有30年左右，這樣的目標承諾給我國經濟體系、能源體系提出了怎樣的要求和挑戰？
       王志軒：2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中提出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達到峰值（簡稱“達峰目標”），努力爭取2060年前實現碳中和（簡稱“碳中和目標”）”。與2015年6月中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》相比，一是提前了中國二氧化碳排放達峰時間，即從原來的“2030年左右”提前到“2030年前”；二是首次提出碳中和目標。縱觀全球應對氣候變化進程，大多數發達國家在20世紀90年代碳排放已經達到峰值，要在2050年實現碳中和目標需要約60年。中國提出“碳達峰目標”后再實現“碳中和目標”，是發達國家的一半時間，而且這一階段正是中國實現現代化的沖刺階段。
       這一目標要求中國經濟體系向綠色、低碳、循環發展的體系轉變，能源體系向綠色低碳，安全高效的體系轉型，而以新基建為代表的技術體系是實現前兩個體系的重要基礎和支撐。循環低碳發展的核心是降低碳的排放，但對于中國——世界上最大的發展中國家，煤炭生產、消費、貿易量最大和以煤炭消費為絕對主體的能源大國，同時也是世界上最大的以煤電為基礎的電力系統國家，無疑是一項巨大挑戰，意味著中國生產和生活方式將要由高碳型向中碳和低碳方向發生重大的變化。
       一方面，受能源資源稟賦制約，長期以來，中國電源結構以煤電為主，經過多年發展，中國已建成世界上規模最大、綜合效率最高的清潔煤電體系，單位煤電發電量二氧化碳排放量持續大幅下降，對減緩電力行業溫室氣體排放做出了重大貢獻。由于我國長期以來大氣環境污染是煤煙型污染，煤電清潔化利用對于解決大氣環境污染問題也起到了重大作用，如與二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放量峰值相比，各項污染物排放量都下降了90%以上。但是，煤電的清潔化發展，并沒有改變煤電的高碳排放特征，所以，不論是碳達峰目標還是碳中和目標，解決煤電的高碳問題都是低碳電力發展的核心問題。在具體戰略、戰術中要因時、因地、因電力系統的需求而制宜。
       因此，在“十四五”相關規劃中，對煤電定位要進一步明確。在保障能源安全和穩定供應上，煤電應承擔托底保供和重要的負荷中心支撐性電源的作用，在促進新能源發展上要發揮靈活調節的主力電源作用，在能源資源大范圍優化配置上要發揮區域能源基地的作用。在嚴格限制新建燃煤電廠的同時，需盡可能提高現有燃煤電廠的效率和效益，對于確需煤電支撐的電網區域，應滿足節能、節水、環保的前提和要求；對接近設計壽命的電廠，開展針對性的評估和技術改造使其繼續發揮作用。
       《中國電力企業管理》：在整個碳減排的政策框架里，碳市場處于怎樣的位置？梳理我國碳市場的發展脈絡，可以得到哪些啟示？對于即將啟動的全國碳市場您有怎樣的建議？
      王志軒：碳市場是國際社會公認的重要的減碳政策工具之一，具有堅實的理論基礎和實踐經驗。與行政指令、碳稅、碳排放強制標準、可再生能源消納保障機制等相關政策措施相比，以“cap and trade”（即“總量-交易”）為特點的碳市場機制整體減排目標更加明確，通過市場競爭形成的碳價能有效引導碳排放配額從減排成本低的排放主體流向減排成本高的排放主體，激發企業和個人的減排積極性，有利于促進低成本減碳，實現全社會范圍內的排放配額資源優化配置。
       經過多年碳市場試點經驗積累，全國碳排放權交易市場啟動在即，目前確定首批僅納入發電行業，今后還將逐步納入其他行業。
       碳市場建設需要大量的法律、制度、政策、技術、數據以及能力建設作為基礎，國外碳市場的發展歷程表明碳市場的發展是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，我國先選擇部分區域開展試點，在經歷了幾年的地方試點之后，再逐步啟動全國碳市場建設，全國碳市場建設也設定了一個逐步完善的分階段工作計劃。
        我國于2011年啟動7個國內碳排放權交易試點。截至2020年8月，試點省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等二十多個行業，近3000家企業，累計成交量超過4億噸，累計成交額超過90億元。試點碳市場開展了大量基礎性及開拓性工作，逐步引入重點排放單位、投資機構、自然人等市場主體，在配額和國家核證自愿減排量（CCER）現貨交易的基礎上，探索開展了碳期貨等碳金融交易產品，探索了配額拍賣有償分配方式。試點碳市場為全國碳市場建設積累了豐富經驗，也暴露出一些政策、制度、機制等方面的問題。
       2017年12月國家發改委發布《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，提出全國碳市場分基礎建設期、模擬運行期、深化完善期三個階段建設，以期建立“制度完善、交易活躍、監管嚴格、公開透明”的全國碳市場。經過近三年的準備，MRV、配額、交易、履約等重要制度已完成，上海、湖北碳交易平臺已搭建并融合，電力行業、企業開展了多輪培訓和能力建設，可以說已具備了正式啟動全國發電行業碳市場的條件，但碳市場建設和運行還有復雜性、潛在風險等，需要開展必要的運行測試來進一步完善。
       碳市場是一個高度依賴政策設計的市場，需要做好基礎建設、穩步推進，特別是初始配額分配不宜過緊，應給產業調整和企業轉型留足時間，減小阻力。碳市場的頂層設計需要長期視野，碳市場逐漸成熟完善的過程中，需要國家對碳市場發出更加清晰和明確的信號，提供穩定的應對氣候變化的政策環境和市場機制。例如，制訂清晰可靠的國家碳達峰與碳中和路線圖，加快應對氣候變化立法進程，發布與碳市場階段性建設目標相匹配的政策框架，保持嚴格的市場監管，維持碳配額的適度從緊，逐步引入各類碳金融產品，使市場參與各方形成長期穩定的碳價預期，并通過有效的價格傳導機制激發全社會減排潛力，激勵企業加強低碳技術與產品的創新，鼓勵企業采取長效節能減排措施。
       《中國電力企業管理》：配額分配是建立碳市場中的一個關鍵問題。請您具體談談配額分配應把握怎樣的原則，需要考慮到哪些因素？
       王志軒：配額分配是碳交易體系的核心內容，配額分配應體現電力行業基礎性、公用性行業特點，在不增加企業負擔的基礎上，激發企業參與碳交易的積極性，保證一定的市場活躍度，促進電力行業結構調整，降低企業碳減排成本，提升全社會電氣化水平和整體能效水平。結合中國國情和電力行業特點，配額分配應考慮以下幾個方面：一是以低成本減碳為目標導向，以實現低成本減碳為目標，簡化配額分配方案，做到可操作易實施。二是兼顧效率與公平，充分考慮系統優化的時序，促進全社會能效水平提高。通過配額分配實現對燃氣機組、百萬級超超臨界、熱電聯產等大容量、高參數、低排放機組的正向激勵；在初期分配階段，對于相對落后的機組考慮其在國民經濟和電力系統中的地位，配額發放不宜過緊以給予一定生存空間，但最終逐步淘汰。三是促進電力結構最優，促進電煤占煤炭消費比重提高，特別是加強散煤替代；促進電力占終端能源消費比重提高，鼓勵以電代煤、以電代油。四是建立配額常態調節與應急調節機制，避免碳市場對電力企業可能帶來的潛在風險。五是平衡行業間配額分配，從國家層面綜合考慮各行業發展空間，合理定位各行業在碳交易市場的位置，充分發揮碳市場的資源配置作用和價格發現功能，促進全社會低成本減排，避免出現政策因行業而異的不均衡現象。
把握綠色轉型中的制度機遇
       《中國電力企業管理》：以電力作為碳市場建立的突破口，對于電力行業而言會產生怎樣的影響，如何把握其中的機遇、應對減排的挑戰？
       王志軒：首先，電力行業是溫室氣體排放的重要領域，也是應對氣候變化的主要著力點，是實現國家碳減排目標的關鍵。其次，世界主要國家或區域碳市場都將電力行業納入碳市場，為我國電力行業碳市場建設提供了豐富的經驗借鑒。第三，我國電力行業具備開展碳市場的必要條件，包括具備堅實的數據基礎、完善的監管體系、較高的管理水平等。基于以上主要原因，電力行業成為首批納入碳市場的重要行業。
       電力行業參與碳市場（初期為發電行業）具有多方面影響：一是促進發電行業、發電企業重視碳減排，碳將作為一種有價資源對企業生產經營產生影響；二是提升了行業、企業碳排放管理的能力建設，如，建章立制、成立碳資產公司、開展碳盤查、編制核算報告等；三是在發電行業節能降耗空間越來越小的情況下，提供了一種低成本減碳的市場手段；四是促進電力行業向清潔低碳轉型，進一步促進低碳或零碳的可再生能源快速發展。
       同時，可再生能源將迎來巨大的發展機遇。過去，為充分體現可再生能源清潔低碳的環境價值，國家有關部門建立了綠證和可再生能源電力消納保障機制，鼓勵可再生能源項目通過綠證交易獲得合理收益，保障可再生能源的長期發展空間，但這些措施還不足以為可再生能源的大規模發展提供資金支持。我國碳市場逐步引入抵消機制后，允許控排企業使用CCER完成履約，以及隨著碳市場的發展，通過創造并擴大減排量市場，“幾乎凈零排放”的可再生能源將成為綠色投融資的重要領域，將會有力支持能源電力的低碳轉型。
       《中國電力企業管理》：初具雛形的碳市場如何與改革中的電力市場相互協調、相互促進？
      王志軒：目前，我國電力市場和碳市場均處于起步階段，做好二者銜接聯動的前提首先是準確把握二者的關系。碳市場與電力市場相對獨立、又相互影響。從實際來看，發電企業生產電力的同時伴隨著溫室氣體排放，二者是同一主體（發電企業）的兩個方面；從運作來看，兩種市場機制又各自獨立，其政策、規則、管理和交易等各自成體系；從機制來看，碳市場側重政策形成市場（盡管通過交易發現碳價格，但國家對碳減排政策目標起決定作用），而電力市場更側重電力供需驅動市場。同時，碳市場與電力市場最大的共同點或共同性在于均在全國范圍內進行資源優化配置。建設全國碳市場，利用碳減排成本差異，促進碳配額在全國范圍流動，實現低成本高效完成碳減排目標；同樣，構建全國電力市場，將使更多市場主體參與電力交易，發揮市場發現價格和配置資源的重要作用。二者都應以統一設計為前提，以統一規則為基礎，按照市場總體框架推進。
       電價與碳價密切相關，相互作用。從國外經驗來看，一方面，碳價會對電價產生重要影響，碳價會反映到電力批發市場的價格中（現貨市場），并影響價格排序。如，在歐盟電力市場中，電力批發市場中的市場機制采用了價格優先排序法，引入碳成本后，碳配額的價格被添加到化石燃料發電廠的運行成本中，且煤電發電的單位額外碳成本遠遠大于氣電，電廠發電的優先順序發生了變化，即氣電排在煤電之前。同時，引入碳價機制后，可再生能源發電、核電，甚至氣電在某些情況下會更加經濟。另一方面，電力市場也會導致碳價波動。以中國碳市場為例，發電行業碳排放占比超過全國碳排放交易體系整體排放的70%，發電行業的任何調整都會對碳價產生影響。
       因此，電力市場化改革與碳市場同步推進，有利于進一步激發市場活力、暢通電價傳導機制。未來二者必將逐步融合，通過碳市場發現碳價，將碳排放成本傳導至社會生產生活的各個方面，以便更好發揮市場在氣候容量資源配置中的決定作用，推動全社會逐漸形成減少碳排放意識，為市場提供長期穩定的碳價格預期，從而影響利益相關者的投資決策和消費行為，推動節能減碳的技術創新和技術應用，推動我國經濟發展和產業結構低碳轉型。
碳市場的國際經驗與中國路徑
       《中國電力企業管理》：碳市場是一個舶來品，國外典型碳市場，比如歐盟碳市場有哪些經驗和教訓值得我們借鑒與參考？相對于國外碳市場，中國碳市場面臨哪些中國國情？
       王志軒：在配額分配方面，歐盟第一期履約期由于配額超發，市場供大于求，經歷了配額價格的暴跌，因此夯實排放數據基礎，制定合理的配額分配方案，加強市場監管對碳市場的穩定運行十分重要。歐盟一直把碳市場作為氣候政策的基石，這穩定了碳市場參與企業和投資者的信心，控排企業也對碳市場機制很有信心。碳市場政策的穩定性和連貫性很重要。歐盟陸續推動碳市場制度改革，收緊配額發放，實施市場穩定儲備機制，推動了碳配額價格回升，煤電由于成本劣勢，在電力市場中的份額逐步被燃氣機組替代，實現了預期的減排效果。歐盟碳市場采取“自上而下”的減排目標分解方法，將歐盟整體氣候目標分配至各成員國，有約束性。發電行業配額已全部采用有償分配方法，同時考慮了保持工業的競爭能力，避免碳泄露，部分行業仍然可以有免費配額；在交易方面，歐盟因為電力能源市場自由化程度高，能源企業一直都設有完善的交易團隊，負責煤炭天然氣電力交易，熟練運用各種金融工具和衍生品，所以當2005年歐盟碳市場第一期運行的時候，自然而然就歸類于大宗商品，由交易部門負責。而對我國企業來說，還需要加強交易團隊的建設和能源交易從業人員的培訓。
       作為全球最大的發展中國家，我國需要充足的低成本能源滿足經濟發展所需。能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。我國碳市場建設運行必須堅持循序漸進、逐步發展的原則，提出基本合理的分階段路徑，并根據發展的情況及時評估修正，避免一開始就超越實際使勁過大，傷及本體，如此一來可能功虧一簣，導致市場的全面下滑。
本文刊載于《中國電力企業管理》2020年10期，作者系本刊記者