電改7年｜五個“攔路虎”打掉了幾個？電改成功嗎？

       2022年3月15日，新電改7周年了。7年，電力行業改變了很多，不變的也很多。取得的成績很多，暴露出的問題也很多。提出的新目標新任務很多，需要思考的問題也很多。一個不容回避的問題是：7年了，當初中央確定的電改任務完成了嗎？
       遙想改革之初，很多人就進行過深入思考。比如早在6年前的2016年，鄭言就直言不諱地指出，新電改面臨“攔路五虎”：傳統體制、部門職能交叉與紛爭、壟斷勢力、改革目標與路徑的現行設計、法治建設滯后。
       他憂心忡忡地斷言：
       如不拿下這“五虎”，改革就不會成功，勢必貽誤黨中央國務院的戰略部署。
       鄭言的“五虎攔電改論”在當時引發討論，有人稱贊“忠言逆耳”，有人指責“言過其實”。
       （來源：微信公眾號“電力法律觀察” 作者：鄭言）
       事實究竟怎么樣呢？
       今天，我們重發《不打掉這五個“攔路虎”，電改很難成功》一文，希望將鄭言6年前的思考與新電改的實踐進行對照，以期引發更多人的思考。
       畢竟，雙碳目標的實現離不開以新能源為主體的新型電力系統的支撐，勢必要求電力行業發揮更重要的甚至是基礎性的作用。如果不從實踐中汲取教訓，如何進一步深化電力體制改革，切實將中央的改革要求落到實處呢？

       2015年3月15日，黨中央國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發【2015】9號），發出了新一輪電力體制改革的動員令。一年過去了，回味分析新一輪電改的實踐與進展，深感電力改革之環境惡劣復雜、任務之艱難卓絕。于是，再次深入學習研究新電改文件，并回顧反思近幾年的直接交易實踐，得出結論：
       新電改面臨“攔路五虎”，如不拿下“攔路虎”，電改沒有成功希望；必須掃除障礙、營造環境、強勢推進，否則將貽誤黨中央國務院的戰略部署，貽誤國民經濟發展與進步。
攔路虎之一：傳統體制
       電力體制改革目標是建立新體制，即市場化的電力體制，而實現路徑則是革除舊體制，即計劃管理體制。新體制建立的過程，就是舊體制破除與退出的過程。舊體制不可能自然消失，自覺退出。舊體制不退出，新體制也難以建立起來。正所謂“不破不立”。從我國國情來看，改革如果“破”得不堅決不徹底，“立”得就會艱難困苦。
       9號文件及配套文件應當是新電改的綱領指南與頂層設計。遺憾的是，這些文件重“立”輕“破”， “破”得過于謹慎與柔弱，對舊體制破除與退出的難度估計不足，缺乏必要的制度性頂層設計和剛性措施保障。事實上，發用電計劃所謂的有序放開、交易機構的相對獨立、電網企業的象征性放開、以計劃放開進程主導市場建設進程、電力調度維護現狀、改革實施主體模糊化等問題，反映了頂層設計對舊體制破除的不堅決不徹底。越來越多的有識之士認為，這是新電改頂層設計中的缺憾。在改革實踐中，這些缺憾也成為了阻礙改革順利推進的掣肘。當前，部分省份對待新電改的基本態度是“等等看”、“讓別人先行一步”，甚至有“緩改”、“假改”和“不改”的現象。今后，舊體制阻礙與干擾新體制建設的問題將不斷突出，新電改將變得異常艱難復雜，走向與成敗難以逆料。
舊體制為什么如此嚴重地阻礙新電改呢？主要有三方面的主要原因：
       其一，利益面前的本位取向。舊體制下，已經形成既定的利益格局。破除舊體制，建立新體制，必然影響一些部門和企業的既得利益。比如，電網企業將喪失壟斷地位，發電計劃管理部門將喪失計劃管理權，發電企業面臨激烈的市場競爭。不難想象，這些部門與企業會對新電改采取什么樣的態度。前幾年來，在推動實施電力直接交易的過程中，改革者深刻體會到了那種揪心的孤獨和無奈。事實上，有的機構雖然一直執著地推進直接交易，但是實施改革的真正同盟軍僅有弱勢的用戶企業。如果遇到開明的改革型地方政府領導，還能得到上級支持，可能有所作為。但是，不幸的是，有的部門置國家大局于不顧，習慣于爭權越位，甚至無原則地為個別強勢企業代言。于是電力改革往往合力少分歧多。在9號文件及其配套文件起草和修改的過程中，有的企業和部門運籌博弈的超凡能量早已為業界所熟知。細研9號文件及其配套文件，不難發現強勢企業與傳統體制部門施加影響的諸多痕跡，不難發現他們的本位利益已經凌駕于國家利益之上。事實上，新一輪電改的頂層設計是一個妥協與平衡的結果。這樣的妥協與平衡體現了舊體制在博弈中占據了優勢，無益于舊體制順利退出主導性地位，勢必束縛市場建設的進程，很可能使新電改貽誤時機，偏離正軌，付出不可估量的代價。
       其二，對計劃思維與傳統管理模式的依賴。雖然2002年國務院印發了5號文件，啟動了電力體制改革，但是改革在廠網分開和主輔分離之后戛然而止（廠網分開并未徹底完成，主輔分離更是如此），市場機制并沒有真正建立起來，計劃體制一直占據絕對控制性地位。數十年的電力計劃體制，使得電力市場主體和計劃主管部門的計劃思維根深蒂固，行政計劃式的傳統管理模式深入人心，形成了一整套相對固化的制度體系和工作機制，運用起來也得心應手、輕車熟路。相反，實行市場化改革，需要深入研究、長期探索和艱苦付出，而且要迎接挑戰和承擔風險。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思維和管理上的慣性與惰性以及對傳統管理模式的依賴，也是阻礙電力體制改革深入推進的重要原因。正是出于這些考慮，一些計劃主管部門與相關企業以謹慎穩妥為名，對新電改將采取消極觀望的態度，以“不改革、假改革、緩改革”敷衍搪塞黨中央國務院的戰略部署。最近，H省計劃管理部門拋出的放開發用電計劃和組建交易機構的試點方案，名為推進改革，實為阻礙改革、越界攬權，對國家利益和地方發展都是極其不負責任的。
       其三，雙軌制條件下的舊體制傾向。按照新電改的頂層設計，存在計劃與市場并存的一段過渡期。過渡期內，逐步放開計劃和擴大市場，計劃與市場雙軌運行。雙軌制條件下，發電企業可在計劃體制下均分發電總量并享受計劃審批上網電價，電網企業可在計劃體制下維系現有壟斷局面，加之有關方面對計劃思維與傳統管理模式的依賴性，市場主體和有關部門必然傾向于計劃體制，有意無意地抵制市場改革。
攔路虎之二：部門職能交叉與紛爭
       除了組建相對獨立的交易機構外，新電改沒有涉及機構新設與重組，也沒有涉及職能調整。總體上看，新電改由各部門按各自“三定”方案規定履行相關職責。在國家層面：國家發改委統籌改革事宜；能源主管部門負責行業管理和市場建設監管；價格主管部門負責電價改革；計劃運行主管部門負責放開發用電計劃和應急管理。看上去，這些部門都隸屬國家發改委，似乎可以統籌協調、各司其職。但是，各部門之間的職能并未完全廓清，職能交叉客觀存在，職能紛爭眾所周知。電力改革啟動之后，職能紛爭進一步加劇。比如，在9號文件起草過程中，各部門之間的角力就已經開始；在配套文件制定過程，有的部門把牽頭起草文件的主動權發揮得淋漓盡致，想方設法塞進私貨，甚至設計了鞏固和增強本部門職能的機制，以排斥其它部門履職，完全不顧其它部門的法定職責和國家法規現行規定。有的部門游說主管領導，讓主管領導撐腰說話，拋出了“改革要考慮實際可能，可以不完全按職責分工，先干起來再說”的論調。如此，原本部門職責未廓清的情況下，再加上“按實際可能”的領導指示，必然造成各部門依法履責的實際困難，從而釀成各自為戰、扯皮打架的混亂局面，最終導致越權亂作為、失職不作為、集體無作為。
國家層面都出現這樣的問題，省市區層面只會加劇，很難幸免，所謂“上行下效”吧。各省市區都設有發改委（能源局），負責能源行業管理，業務上接受國家能源局的領導，但是相當一部分省份又在經信委下設能源（電力）處，負責能源運行和計劃管理，對上聽命于國家發改委經濟運行局。二者各有靠山，互不相讓，都認為自己是“能源行業主管部門”或“電力運行主管部門”。此外，國家能源局在各省均設有監管機構，有的省還設有物價局。能源管理職能的紛爭由來已久。電改一旦啟動，就如火上澆油，職能紛爭自然進一步加劇。H省經信委最近拋出一個專項改革試點方案，以堅決貫徹國家計劃運行主管部門改革精神為名，試圖將其它能源主管部門的職責全部收入囊中，并想方設法強化計劃審批職能。各省市區能源相關管理部門職能紛爭，由此可見一斑。
       部門職能交叉與紛爭，造成了“好事爭著管，難事沒人管”的局面，也給壟斷企業制造了可乘之機。有的壟斷企業為了企業本位利益，一會找這個部門，一會找那個部門，從中尋找代言人。結果，無視原則與大義的個別部門被俘獲被綁架，成為壟斷勢力的代言人；堅持原則的部門反而被架空。于是形成了“誰都管，誰都管不了，強勢企業說了算”的怪圈。
       電力改革意味著管理方式的變革和管理業務的重構，各部門管理職能也須相應調整。有的部門職能需要新增或加強，有的部門職能需要削弱與退出。這應該是電力體制改革的重要內容之一。遺憾的是，新電改方案并未涉及機構設置與職能職責的內容。事實上，電改剛剛啟動，中編辦就開展了能源管理機構職能方面的調研，出面協調機構職責分工。隨著改革的深入推進，機構重復與職能交叉的問題將進一步凸顯。這一問題必須引起黨中央國務院的高度重視，及時出臺補救措施，徹底解決職能紛爭，以利于電改順利推進。
攔路虎之三：壟斷勢力
       壟斷勢力天然地排斥競爭，也會排斥與抵制促進競爭的市場化改革。電力體制改革無疑將受阻于壟斷勢力。這種壟斷勢力主要包括經濟壟斷、行政壟斷和技術壟斷三方面。
       經濟壟斷主要來自占有優勢地位或占較大市場份額的企業或集團。電力體制改革將改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的現狀，電力企業功能屬性將發生根本性變化，必須公平無歧視開放電網，放棄購銷環節的壟斷地位。但是，電網企業依托壟斷地位形成了規模龐大、數量眾多的關聯產業體系，掌控著大量資源，放棄壟斷地位意味著放棄既得利益，意味著關聯產業體系的分解，沒有“革自己命”的精神是不可能辦得到的。同時，電網企業憑借其壟斷地位和優勢資源，在地方擁有不同凡響的話語權，具有足夠的運籌能量，有時甚至可能影響和改變改革進程和方向。社會各界普遍在關注這幾個問題：電網企業是否能真正開放電網？是否能主動放棄壟斷地位？是否會操縱交易機構？對改革采取什么樣的態度與做法？這些變數都直接影響電力體制改革能否順利推進。而9號文件及其配套文件并未采取有效措施排除這些不確定性因素。發電企業雖然相對弱勢，不能直接抵制電力體制改革，但也可能利用集團優勢、市場份額優勢或者跨企業同盟，采取消極競爭、串通報價、操縱市場等做法，從而增大改革與監管的難度。
       行政壟斷主要來自電改相關職能部門和地方政府。有的職能部門可能利用改革主導權越權作為、排斥法定職能部門依法作為，從而構成行政壟斷；有的職能部門可能占有職能為企業代言，扭曲改革本意，從而構成另一種形式的行政壟斷。而地方政府則可能出于本地區利益，拖延執行、變相執行或拒不執行國家改革政策文件，搞市場壁壘、行業壁壘，搞地方保護主義或山頭主義，阻礙電力市場在全國范圍內優化配置資源。
       技術壟斷是電力體制改革必須面對的挑戰。電力行業專業性較強，電力改革需要專業技術支撐。特別是在電力調度、交易和電網公平開放改革方案設計、有關規則設計和監管實務中，專業技術不可或缺。這不僅表現在相關從業人員需要相當的專業能力，更重要的是需要專業技術機構的支持。國內的專業技術咨詢機構雖然基本完成了主輔分離，但是經營業務方面仍然依存于強勢的電力企業，難免受制于利益因素而不能或不敢仗義執言。事實上，技術咨詢機構甘當附庸、聽命于市場資源、為甲方代言的現象普遍存在。電力改革面臨的技術壟斷與經濟壟斷是深度關聯，電力行業的經濟壟斷也表現在技術優勢上。
       電力體制改革是改革勢力（改革者和非壟斷利益相關方）與壟斷勢力的博弈。二者博弈的成敗，直接決定改革的成敗。打破壟斷，破除壟斷勢力，既是改革方案中應當包括必要內容，也是為改革掃除障礙、減少改革阻力的必要舉措。
攔路虎之四：改革目標與路徑的現行設計
       新一輪電改的目標是什么？細讀9號文件和配套文件，可以看到新電改的目標是多元，而且不同的配套文件對改革目標各有所強調有所突出，比如：市場體制、節能減排、結構調整、技術進步、新能源消納、民生保障，如此等等。多目標的設計，看上去很完美，但是實際上則容易模糊主次、沖淡重點，弱化政策的針對性和可操作性。任何一項綜合性改革，都是一個戰略性變革，注定只能盯住戰略目標來規劃設計，必須突出重點、有所取舍，著力解決重點問題，否則極易因小失大，導致改革偏離方向與正軌，導致戰略性失誤。筆者認為：新電改應該根據“十八大”《決定》關于“市場在資源配置中起決定性作用”的精神，設定一個比較核心的根本性目標，即建設電力市場，讓市場決定資源配置；而其它的節能減排、結構調整、技術進步、新能源消納等從屬性目標都應該在實現根本性目標的基礎上達成。事實上，市場決定資源配置，就包括了這些功能與目標，市場建設的目標實現了，其它子目標也會實現。因此，有關頂層設計的綱領性文件應明確根本性目標，各配套文件和規則辦法都應緊扣根本性目標。不幸的是，現實恰恰相反。這對推進新電改的影響無疑是致命的。
       業界普遍認為，9號文件設定的新電改基本路徑是：三個放開（放開競爭性環節電價、配售電業務和發用電計劃）、一個獨立（交易機構獨立）和一個建設（電力市場）。“三個放開”和“一個獨立”是電力體制改革的前提和基礎，其目的在于破除障礙、搭建平臺、為改革創造條件，既是“破”，也是“立”。但是，業界普遍認為，新電改路徑規劃中“破”得不堅決、“立”得不清晰；新電改應該學習軍隊改革的氣魄和格局，應該認真貫徹落實習總書記有關能源行業“四個革命”的講話精神，而不能搞“溫情改革”、零敲碎打、含糊其辭。
       電力市場不同于普通商品市場，不可能自發形成，需要通過改革破除體制機制的束縛，需要建立配套機制和設計市場模式，需要調整糾編與加強監管。這是電力體制改革和電力市場建設的國際共識。現行的電價體制、計劃管理和電網壟斷現狀，是電力市場化的體制性束縛，是電力體制改革需要破除的“三座大山”。雖然9號文件提出了“三個放開”，但是，9號文件中所謂的“放開配售電業務”并不能解決電網壟斷問題，真正要打破電網壟斷就應當公平無歧視開放電網、電網兜底守成存量市場且不參與增量售電市場，甚至要考慮輸配分開和調度交易機構完全獨立，否則不僅配售電業務無法真正放開，也無法打破壟斷創造寬松的改革環境和公平的市場環境。除此之外，“三個放開”還加上了“有序”的修飾詞，“有序”沒錯，但是給出了一個語境，傳達出了另一種信息，弱化了中央文件的剛性；“一個獨立”也僅限于交易機構的獨立，而且增加“相對”的修飾詞，產生了類似的效果。總之，9號文件的剛性打了折，配套文件的表述則更為含糊寬泛。以中國的國情，如果改革方案不堅定、改革力量不強勢，現實操作中就必然出現壟斷企業說了算的局面。改革一旦被個別利益主體所操縱，就會偏離方向，以失敗告終。
       建設電力市場，就必須對電力市場作出規劃，明確市場模式、交易制度、路線步驟、監管機制、風險防范機制等重要問題。筆者有幸聆聽了兩位國內頂尖級專家學者的辯論，深感電力市場在國內高層的理解仍然存在較多分歧，需要深入研究交流、凝鑄共識。有的高層領導認為，電力市場就是直接交易。還有的人認為，只要建立完善了交易體制和放開供需兩端，電力市場就會自然形成。這些問題都集中反映，9號文件及其配套文件回避或忽視了一些關鍵問題，存在諸多缺憾與不足。這應當引起有關各方面包括國家高層領導的高度重視，通過出臺國字頭文件、制定市場規劃與規則進一步完善電改的頂層設計，為電改頂層設計打補丁。
       建設電力市場，也要突出市場的主導地位，而不能采取“有序縮減計劃，以計劃主導市場”的路徑選擇。放開計劃，只是服務于市場建設的一個方面。而市場建設本身就是要“削計劃的權”，要“革計劃的命”。很難想象，一個長期以計劃為主要抓手的權力部門，會心甘情愿地放棄手中權力，“革自己的命”，大力推動市場建設。可以斷言，讓計劃主管部門主導市場建設，無疑是一個錯誤的路徑選擇。
攔路虎之五：法制建設滯后
       我國能源法制建設建設工作也有所發展與進步，促進了能源行業健康持續有序發展。但是，從總體情況來看，面對能源體制改革特別是電力體制改革的新形勢，我國能源立法工作相對滯后，亟需加快能源立法工作。主要表現為：一是相當一部分法規存在計劃體制的色彩與痕跡；二是部分法規明顯落后形勢發展的需要；三是能源市場法規立法明顯落后；四是各種能源法規之間協調性不夠，存在不銜接甚至沖突之處。同時，我國能源管理職能分散，立法主導部門較多，存在政出多門、法出多門和法規部門化的問題，并由此引發法規沖突。
       很多電力工作者都在實踐中認識到，電力“一法五條例”已經完全不適應當前形勢，有的規定已經不利于實際工作開展，存在較大的“負效應”。這些法規也存在不利于電力體制改革的諸多規定。改革必須“于法有據”。法制建設與改革應并行不悖。法制建設滯后的現狀必然阻礙電力源體制改革的進程與成效。電力改革也迫切要求加快能源立法，在法制建設上，為能源改革明確方向、提供法制支持。特別是一些計劃體制下發布實施的能源法規，在指導思想、基本原則和具體條款等方面都存在與市場體制不適應或者相背離的情況，需要深度修改。全國人大、國務院及能源主管部門必須高度重視能源立法工作，加快立法進程，切實抓好電力法規的“立改廢”。
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