王鵬：從《電力監(jiān)管條例》實施20年透視新時期電力監(jiān)管的健全完善

       《電力監(jiān)管條例》（國務院432號令，以下簡稱《條例》），是2005年5月1日起實施的，至今已滿二十年。《條例》是在2002年中國開啟電力市場化改革的大背景下，為支撐新成立的國家電監(jiān)會有效開展監(jiān)管工作而擬定的重要法規(guī)。2013年，國務院機構改革，將原國家電監(jiān)會和原國家能源局合并，組建新的國家能源局，國家能源局成為《條例》提及的國務院電力監(jiān)管機構。
       （來源：微信公眾號“電聯(lián)新媒” 作者：王鵬）
       這二十年是中國電力工業(yè)脫胎換骨、計劃經(jīng)濟讓位于市場經(jīng)濟的二十年，是《電力法》在1995年頒布后遲遲不能得到實質性修訂，電力工業(yè)法治環(huán)境尤為薄弱的二十年。《條例》營造了電力市場的法治基礎，詮釋了“社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟”的理念，提升了電力工業(yè)的運行效能，發(fā)揮了歷史性作用。但受多種因素影響，《條例》的制定和實施難免打上時代烙印，難免存在缺憾。展望未來，在全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，在建設新型電力系統(tǒng)和全國統(tǒng)一電力市場實踐中，電力監(jiān)管法規(guī)體系將得以豐富完善。
       《條例》實施的成效
       總體來看，電力監(jiān)管機構遵循公開、公正、效率原則，將靜態(tài)的《條例》條文與鮮活的中國電力工業(yè)發(fā)展及市場化改革實踐有機結合，將電力央企拉入接受監(jiān)管、配合監(jiān)管的軌道，恪盡職守、砥礪前行、不辱使命，維護了全國電力市場秩序，保護了市場主體的合法權益和社會公共利益，保障了電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，促進了電力事業(yè)健康、高質量發(fā)展。
       電力監(jiān)管組織體系。《條例》第二章對“監(jiān)管機構”進行了專章表述。國家電監(jiān)會按照要求，成立了派出機構，在授權范圍內履行電力監(jiān)管職責。國家能源局延續(xù)了國家電監(jiān)會的主要監(jiān)管體系，內設市場監(jiān)管部門和電力安全監(jiān)管部門，派出機構6個區(qū)域監(jiān)管局和12個省級監(jiān)管辦公室維持原狀，代表國家能源局在地方履行中央監(jiān)管事權。經(jīng)過多年歷練，伴隨著能源電力事業(yè)的發(fā)展，鍛造了一支政治過硬、信念堅定、依法辦事、業(yè)務嫻熟、公正廉潔的監(jiān)管隊伍。
       電力監(jiān)管規(guī)章規(guī)則。《條例》第三章第十二條要求電力監(jiān)管機構在其職責范圍內制定并發(fā)布電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則。國家電監(jiān)會時期，出臺了《電力市場監(jiān)管辦法》《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《電力爭議糾紛調解規(guī)定》等31個部門規(guī)章（電監(jiān)會令），以及數(shù)量眾多的規(guī)范性文件，初步形成較為完善的電力監(jiān)管法規(guī)體系，成為依法監(jiān)管的重要依據(jù)。國家能源局時期，修訂了《電力企業(yè)信息披露規(guī)定》《電力企業(yè)信息報送規(guī)定》《供電監(jiān)管辦法》《電力市場監(jiān)管辦法》，發(fā)布了《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》《電力建設工程施工安全監(jiān)督管理辦法》《電力業(yè)務許可證監(jiān)督管理辦法》《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》，電力監(jiān)管法規(guī)體系進一步補強。
       電力監(jiān)管職責履行。《條例》第三章除第十二條外，用八個條款明確了電力監(jiān)管機構的“監(jiān)管職責”；第四章專章明確了可以采取的“監(jiān)管措施”。電力監(jiān)管機構創(chuàng)新監(jiān)管手段，統(tǒng)籌監(jiān)管力量，深入一線開展監(jiān)管工作。對應《條例》八條監(jiān)管職責看，一是在業(yè)務許可方面，規(guī)范電力業(yè)務許可證、承裝（修、試）電力設施許可證的頒證與管理，結合增量配電改革，完善增量配電區(qū)域劃分和供電業(yè)務許可辦法。
       二是在發(fā)電市場份額監(jiān)管方面，伴隨電力市場中長期交易和現(xiàn)貨交易的推進，關注各省份新增裝機、兼并重組、租賃經(jīng)營帶來的市場格局新變化，探索電廠間串通報價和違規(guī)行使市場力行為監(jiān)管。
       三是在并網(wǎng)互聯(lián)和廠網(wǎng)協(xié)調監(jiān)管方面，從合同示范文本、廠網(wǎng)聯(lián)席會議等多角度加強廠網(wǎng)界面監(jiān)管，出臺電力并網(wǎng)互聯(lián)爭議處理規(guī)定，為地方電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)企業(yè)提供權利救濟。
       四是在公平無歧視開放監(jiān)管方面，緊盯電網(wǎng)向發(fā)電與用戶開放、大電網(wǎng)向地方電網(wǎng)開放等薄弱環(huán)節(jié)，制定年度監(jiān)管任務清單，常態(tài)化實施接網(wǎng)工程投資建設及回購、各類主體接入電網(wǎng)流程和時限執(zhí)行情況、電網(wǎng)互聯(lián)流程和時限執(zhí)行情況監(jiān)管。
       五是在執(zhí)行市場規(guī)則和調度規(guī)則監(jiān)管方面，根據(jù)不同時期的政策導向，監(jiān)管電力調度機構的“三公”調度情況、節(jié)能調度情況、可再生能源優(yōu)先發(fā)電情況，監(jiān)管電力交易機構的交易組織、交易結算和信息披露情況。
       六是在供電監(jiān)管方面，加強供電服務和“三指定”檢查，運營投訴舉報12398熱線，打造“獲得電力”品牌，鞏固深化“三零”“三省”服務，整治頻繁停電、高峰時段停電、供電質量不高等突出問題。
       七是在電力安全監(jiān)督管理方面，建立健全安全監(jiān)管工作機制，深入開展隱患排查和整改，加強重要用戶的安全監(jiān)管，組織制定應急預案、開展應急演練、提升應急管理能力，加強電力可靠性專項監(jiān)管。
       八是在電價監(jiān)管方面，開展電價執(zhí)行情況和電費結算情況檢查。在與價格主管部門存在認知差異、職責受限的情況下，國家電監(jiān)會時期開展了發(fā)電企業(yè)成本經(jīng)營情況監(jiān)測預警，發(fā)電項目、輸變電項目工程造價通報工作。
       《條例》實施的創(chuàng)新與缺憾
       《條例》實施過程中，電力監(jiān)管機構結合電力工業(yè)網(wǎng)絡特征和電力改革進程，特別是結合新型電力系統(tǒng)構建與統(tǒng)一電力市場建設，在電力監(jiān)管的內涵外延上不斷探索、創(chuàng)新、實踐，力圖更好促進和平衡電力行業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展。
       在秉持《條例》明確的監(jiān)管職責基礎上凝練監(jiān)管重點。國家電監(jiān)會時期，電力監(jiān)管的重點主要歸結為：以市場監(jiān)管、輸電監(jiān)管、價格成本監(jiān)管為重點的信息不對稱監(jiān)管，以發(fā)電市場監(jiān)管和電力業(yè)務許可為重點的市場力監(jiān)管，以安全監(jiān)管和節(jié)能減排監(jiān)管為重點的外部性監(jiān)管，以供電監(jiān)管為重點的普遍服務監(jiān)管。國家能源局時期，服務于能源工作大局，提出了規(guī)劃、政策、規(guī)則、監(jiān)管“四位一體”的大監(jiān)管體制，在“有為有位”與“職責法定”的平衡中凝練出電力市場監(jiān)管、能源行業(yè)監(jiān)管和電力安全監(jiān)管三大監(jiān)管重點。
       在秉持《條例》明確的依法進行和公平、公正、效率原則的基礎上豐富監(jiān)管方式。更好發(fā)揮一線派出機構作用，推行約談、責令整改、行政處罰等方式，強化了“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢；區(qū)分了事前、事中、事后三類監(jiān)管切入點，強化了事中事后監(jiān)管；形成了年度重點監(jiān)管任務清單制度和綜合監(jiān)管、專項監(jiān)管、重點監(jiān)管三種組織形式；摸索出過程監(jiān)管、數(shù)字化監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、跨部門協(xié)同監(jiān)管四種監(jiān)管方式；結合具體事項，探索依法監(jiān)管、“四不兩直”、放管服監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等不同監(jiān)管尺度。
       歷史地看，從國家電監(jiān)會的“政監(jiān)分離”轉至國家能源局時代的“政監(jiān)合一”，《條例》實施也形成明顯分野。前十年，電力監(jiān)管機構緊扣《條例》及配套規(guī)章要求，持續(xù)推動監(jiān)管工作落實和創(chuàng)新。后十年，在國家發(fā)改委和國家能源局行政權力“背書”下，能源監(jiān)管的理念逐步成型，《條例》重要性降低，實施體系化稍差，落實重“點”弱“面”，積累的好經(jīng)驗和好做法傳承不充分。電力行業(yè)管理對應的規(guī)劃、政策、項目成為監(jiān)管主要內容，在拓展了電力市場監(jiān)管（市場秩序與壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管）狹義內涵的同時，也模糊了監(jiān)管與行業(yè)管理的界限。或者說，電力監(jiān)管機構在《條例》法定職責與國家能源局適應電力行業(yè)發(fā)展要求之間出現(xiàn)了“裂痕”與“迷失”。
       《條例》執(zhí)行中存在若干缺憾。比如，《條例》第二十二條要求“國務院電力監(jiān)管機構應當建立監(jiān)管信息系統(tǒng)”，受認識局限、外部阻滯、支撐乏力等諸多因素影響，監(jiān)管信息系統(tǒng)未能建立。面對洶涌而來的電力市場化浪潮和現(xiàn)貨交易的巨信息、快節(jié)奏，監(jiān)管顯得力不從心。再如，一度成為監(jiān)管重要抓手的監(jiān)管報告制度，未能很好堅持。國家電監(jiān)會時期出臺了《電力監(jiān)管報告編制發(fā)布規(guī)定》，常態(tài)化、年度性發(fā)布《供電監(jiān)管報告》《電力交易與市場秩序監(jiān)管報告》《電價執(zhí)行與電費結算報告》《電力安全監(jiān)管報告》等，曾產(chǎn)生巨大的社會影響和行業(yè)促進作用。又如，面對西北五省煤電資源整合重大問題，《條例》第十四條“對發(fā)電企業(yè)在各電力市場中所占份額的比例實施監(jiān)管”，沒有成為維護市場健康發(fā)展的有力工具。
       展望電力監(jiān)管的未來之路
       新時代電力行業(yè)正在發(fā)生深刻變化，一是黨的二十屆三中全會明確要求，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度；二是適應“雙碳”戰(zhàn)略和能源轉型節(jié)奏，全行業(yè)都在加快構建清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)，新主體、新形態(tài)、新模式迭出，需要監(jiān)管創(chuàng)新；三是《能源法》于2025年1月1日起實施，對包括電力在內能源行業(yè)的監(jiān)督檢查、監(jiān)管協(xié)調、監(jiān)管效能、監(jiān)管信息系統(tǒng)提出了明確要求，亟需細化。
       適應新時代新變化，展望“十五五”，建議一是要強化《條例》對國家電力監(jiān)管機構即國家能源局法定要求的認識，不能越位，不能缺位。二是在《條例》的支撐下電力監(jiān)管工作秉持以人民為中心的發(fā)展思想，遵循公開是常態(tài)、不公開是例外的原則，強化監(jiān)管成果“公共化”應用。三是在《能源法》和《條例》的共同支撐下，進一步健全監(jiān)管手段，使監(jiān)管能夠真正“長牙帶刺”，為各類市場主體營造高標準的市場秩序。四是結合中國式現(xiàn)代化進程，結合黨的二十屆三中全會關于能源行政管理體制改革要求，辨析和優(yōu)化電力監(jiān)管內涵外延，問計于民，盡快對《條例》予以修訂完善，或者在此基礎上研究出臺《能源監(jiān)管條例》。
       本文系《中國電力企業(yè)管理》獨家稿件，作者系華北電力大學國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長。